Las nuevas aduanas interiores
La Constitución Nacional contiene una de esas disposiciones cuyo significado parece evidente, pero cuya importancia económica suele pasar inadvertida. El artículo 9 establece que “en todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales”. Los artículos 10 y 11 completan el principio al garantizar la libre circulación de las mercaderías dentro del país y prohibir los derechos de tránsito entre provincias. El artículo 126 vuelve a ser categórico: las provincias no pueden establecer aduanas.
La razón de semejante prohibición no era solamente impedir un impuesto. Era mucho más profunda: evitar que las provincias se convirtieran en mercados separados y asegurar la existencia de un mercado nacional. Roberto Cortés Conde nos recuerda que en el período colonial la administración del virreinato del Río de la Plata había sido financiada principalmente con los recursos de la Caja de Potosí que se fondeaba con las regalías mineras. Nuestras autoridades coloniales, a diferencia de las inglesas, no tuvieron la necesidad de contar con el voto de los colonos para cobrar impuestos y pagar sus gastos. La provisión de bienes públicos básicos, sus prioridades y su financiamiento eran decididos por el Virrey. Al producirse la ruptura con España, Buenos Aires se quedó con la única Aduana externa importante, pero el conjunto del país perdió los aportes de la Caja de Potosí. Las aduanas interiores fueron una de las grandes causas de la fragmentación económica argentina durante las décadas anteriores a la organización nacional. Las provincias cobraban derechos de tránsito, de introducción o de extracción y, además de obtener recursos fiscales, protegían sus producciones de la competencia proveniente de otras jurisdicciones.
La Constitución de 1853-1860 quiso terminar con ese sistema. La Corte Suprema ha recordado que la prohibición de las aduanas interiores “enraíza en la historia constitucional argentina” y en una larga lucha que había obstaculizado la unidad nacional. Al mismo tiempo, ha vinculado los artículos 9, 10 y 11 con el artículo 75, inciso 13, que atribuye al Congreso la regulación del comercio interjurisdiccional. El objetivo común es consolidar un mercado único de bienes y servicios dentro de la federación.
Pero con el auge de la explotación en Vaca Muerta y el que se viene en minería, la articulación de intereses económicos locales con los de la política provincial están recreando restricciones en el movimiento de bienes y servicios que no sólo emulan el pasado de mercados desintegrados, sino que también perjudican la expansión del propio negocio que pretenden defender. El negocio petrolero y minero busca maximizar la apropiación y el reparto de renta de recursos no renovables. La renta surge de la diferencia entre precios (precios de referencia internacional de los que somos tomadores) y costos que dependen de la geología, y de las condiciones económicas y jurídicas que rigen la explotación. Cuando los compres o contrataciones locales restringen la entrada de nuevos actores y afectan la competencia en los mercados de bienes y servicios, suben los costos, baja la renta a apropiar y a distribuir (donde empresas y gobiernos son socios), se reduce la vida útil de la explotación y las ganancias se reinvierten en otras geologías. Pierden las provincias y pierden los proveedores o habitantes locales que siempre cuentan con la ventaja de la radicación en el medio y la posibilidad de asociación con otras empresas nacionales y/o extranjeras que con su tecnología y capitales contribuyan a expandir el negocio.
El artículo 124 de la Constitución reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Es una atribución fundamental: el petróleo, el gas y los minerales pertenecen a las provincias. Pero una cosa es el dominio del recurso y otra muy distinta el dominio sobre el mercado nacional que se desarrolla alrededor de ese recurso. Si cada provincia productora exige que una proporción creciente de esa cadena sea “local”, el riesgo es reconstruir progresivamente aquello que la Constitución quiso eliminar. Neuquén puede privilegiar proveedores neuquinos; San Juan, proveedores sanjuaninos; Río Negro, rionegrinos; Chubut, chubutenses; Santa Cruz, santacruceños. Si todas hacen lo mismo, la Argentina puede terminar con 24 mercados parcialmente protegidos detrás de fronteras regulatorias. Barreras legales de entrada y prácticas que también pueden ser observadas como anticompetitivas. Por ese camino construimos un “extractivismo” de nichos productivos sin desarrollo sostenido.
Una cadena de valor moderna no reconoce fronteras provinciales: el capital puede provenir de Buenos Aires, los equipos fabricarse en Córdoba o Santa Fe, los servicios de ingeniería prestarse desde otra jurisdicción, el petróleo transportarse por varias provincias y finalmente procesarse o exportarse desde un puerto situado a cientos de kilómetros del yacimiento. Un desarrollo más intensivo con actores locales e internacionales permite que el mercado doméstico se beneficie con un precio de gas competitivo que permite un precio de electricidad competitivo y precios de minerales críticos también competitivos. Ventajas comparativas que permiten encadenar procesos intermedios de valor agregado con más generación de riqueza y empleos.
Las viejas aduanas cobraban por atravesar una frontera provincial. Los remedos de las nuevas pueden no cobrar nada: simplemente impedir que una empresa, un trabajador o un proveedor de otra provincia pueda competir en igualdad de condiciones. Restricciones reñidas con la ley, pero, insistimos, también con la economía del negocio que se quiere potenciar.
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