Tasas municipales: la Corte le puso un límite a los impuestos disfrazados

La Corte Suprema acaba de ponerle un límite a una de las deformaciones más extendidas del sistema tributario argentino: la conversión de las tasas municipales en verdaderos impuestos sobre la actividad económica.

El 10 de septiembre resolvió dos casos —“Banco de Galicia c/ Municipalidad de Córdoba” y “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios c/ Municipalidad de Pergamino”— que, leídos conjuntamente, dejan una doctrina contundente.

Durante años, muchas tasas municipales sufrieron una silenciosa metamorfosis. Nacieron para retribuir un servicio concreto. Después comenzaron a calcularse sobre los ingresos de las empresas. Crecieron automáticamente con la facturación y, en muchos casos, terminaron financiando necesidades generales de los municipios. Así se fueron convirtiendo en el hermanito menor de Ingresos Brutos. La provincia grava la facturación con Ingresos Brutos. Luego llega el municipio, mira muchas veces esa misma facturación y cobra una tasa.

La diferencia es sustancial: I.V.A. es un impuesto nacional; Ingresos Brutos es un impuesto provincial, el más distorsivo de todos por sus efectos acumulativos en cascadas que repotencia el precio. Una tasa, en cambio, solo puede existir si hay un servicio que la justifique. Y esta superposición tiene un costo económico que muchas veces permanece oculto. Estos tributos se aplican en etapas sucesivas de la actividad y terminan incorporándose al costo de producir, comercializar y prestar servicios.

La empresa puede no tener ganancias, pero igualmente paga porque facturó. Y cuanto más vende, más paga. Es una característica particularmente nociva de nuestro sistema tributario: en lugar de premiar al que crece, muchas veces lo castigamos por crecer.

Ese es el primer mensaje de la Corte. En Banco Galicia, el Tribunal cuestionó que se pretendiera justificar el tributo mediante una enumeración amplísima de servicios municipales, incluyendo actividades generales destinadas al bienestar de la población.

La propia Corte utiliza una expresión lapidaria: semejante amplitud puede transformarse en una “coartada para gravar actividades”. Una tasa necesita una causa. Y la necesidad de recaudar del municipio no es esa causa. El servicio, sí. Además, cuando el contribuyente niega haber recibido ese servicio, no puede exigírsele demostrar un hecho negativo. Es el municipio quien tiene los inspectores, expedientes, actas y registros. Por eso, es el municipio quien debe demostrar qué servicio prestó, cuándo lo hizo y cómo lo hizo.

Esta inversión de la carga probatoria no es una cuestión procesal menor. Puede modificar sustancialmente numerosos litigios municipales. Ya no debería alcanzar con presumir que el servicio existió porque el municipio tenía organizada una estructura administrativa capaz de prestarlo.

Cobrar todos los meses exige algo más que tener inspectores en la nómina municipal. Primero cobrar, después inspeccionar. Pergamino ofrece una imagen todavía más elocuente. La mutual alegó que durante casi cincuenta años no había sido inspeccionada. Las inspecciones utilizadas luego para justificar la tasa fueron realizadas después de iniciado el juicio. La Corte fue clara: una inspección posterior al cuestionamiento judicial no puede justificar retroactivamente una tasa que ya se venía cobrando. No puede funcionar al revés. Primero cobrar durante años, después recibir la demanda y recién entonces mandar al inspector.

La Corte también exige una razonable periodicidad en la prestación. No necesariamente una inspección mensual o anual, pero sí algo más que la simple posibilidad teórica de que algún día el municipio decida prestar el servicio. De lo contrario, la propia Corte advierte que la tasa termina transformándose en un “impuesto encubierto”.

Aquí aparece el problema económico central. Una empresa duplica su facturación.

¿El municipio duplicó sus inspecciones? ¿Duplicó el costo de prestarle el servicio?

Normalmente, no. Sin embargo, si la tasa se calcula sobre los ingresos, la obligación puede duplicarse simplemente porque la empresa vendió más.

La Corte admite utilizar la capacidad contributiva —incluso los ingresos brutos— como parámetro para distribuir el costo. Pero establece un límite: el resultado no puede ser irrazonable, desproporcionado ni quedar disociado de la prestación municipal.

La diferencia es fundamental: la capacidad contributiva puede distribuir el costo del servicio. No puede inventarlo ni multiplicarlo.

Y aquí aparece una pregunta incómoda que muchos municipios deberán empezar a responder: ¿cuánto recaudan realmente por estas tasas y cuánto cuesta realmente prestar los servicios que dicen financiar? Pergamino vuelve a poner esa relación bajo la lupa. La Corte recuerda que existe un límite vinculado al costo global del servicio. Si la recaudación se dispara muy por encima de lo necesario para organizarlo y prestarlo, el excedente comienza a financiar otras funciones municipales. Y allí la tasa pierde su razón de ser, porque una cosa es cobrar más a quien tiene mayor capacidad contributiva para distribuir razonablemente el costo entre los contribuyentes. Otra muy diferente es convertir a las empresas que más facturan en cajeros automáticos del municipio.

Tampoco hace falta demostrar que la tasa es confiscatoria. Si lo recaudado pierde una razonable relación con el costo del servicio, aparece el problema constitucional mucho antes.

El problema excede estos dos expedientes judiciales. Argentina necesita bajar el costo de producir. Sin embargo, mientras se discute cómo reducir impuestos nacionales, una parte de la presión fiscal puede desplazarse hacia provincias y municipios. Y allí aparece un riesgo evidente: que lo que se intenta aliviar por una ventanilla reaparezca por otra.

No sirve bajar un impuesto nacional si simultáneamente provincias y municipios aumentan la presión sobre la misma actividad económica. Mucho menos cuando las tasas dejan de responder al costo de un servicio y pasan a comportarse como impuestos generales. La competitividad no distingue jurisdicciones.

Para una empresa, poco importa si el cheque que afecta su margen está dirigido a Nación, a una provincia o a un municipio. Todo termina formando parte del mismo costo argentino. Por eso estos fallos trascienden largamente la discusión jurídica sobre la naturaleza de las tasas. Son también una señal sobre cómo debería ordenarse el federalismo fiscal argentino.

Los municipios necesitan recursos y su autonomía debe ser respetada. Pero autonomía no significa soberanía tributaria ilimitada. Mucho menos significa poder crear, bajo el nombre de “tasa”, un segundo impuesto sobre la facturación que se superpone con Ingresos Brutos. La Argentina necesita exactamente lo contrario: menos superposición tributaria, menos impuestos distorsivos y menores obstáculos para producir, invertir y generar empleo.

Galicia y Pergamino dejan una hoja de ruta muy clara: servicio concreto, prestación efectiva, periodicidad razonable, prueba a cargo del municipio y una recaudación vinculada razonablemente con el costo del servicio. No parece revolucionario. Es simplemente volver a llamar a las cosas por su nombre. Si hay servicio, hay tasa.

Pero, cuando el servicio desaparece, la facturación se convierte en el verdadero hecho económico gravado y la recaudación se independiza de su costo, el disfraz comienza a caerse. Durante años, muchas tasas municipales se transformaron en el hermanito menor de Ingresos Brutos.

La provincia ya tiene su impuesto sobre la actividad. Los municipios no pueden inventar otro simplemente cambiándole la etiqueta.

La Corte acaba de advertir que cambiarle el nombre a un impuesto es insuficiente para convertirlo en tasa.

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