Blindaje internacional para la apertura económica
La Argentina repite un patrón que explica buena parte de su estancamiento: cada gobierno busca revertir las políticas del anterior. Ciclos de apertura y cierre se suceden con cada elección.
Esa volatilidad genera el riesgo regulatorio y es el principal obstáculo para la inversión de largo plazo. ¿Quién construye una fábrica o invierte en una explotación minera si imagina que las condiciones pueden cambiar en el próximo ciclo electoral?
Las reformas de apertura iniciadas en diciembre de 2023, que incluyen la desregulación de mercados, la eliminación de controles de cambio y la apertura del comercio exterior, enfrentan ese mismo riesgo. Ya ocurrió antes: las reformas de la convertibilidad fueron revertidas después de 2002 y las de 2015-2019 fueron desmanteladas entre 2019 y 2023.
La pregunta no es cómo hacer las reformas sino cómo lograr que sobrevivan a quienes las hicieron, y en particular que resistan el regreso de gobiernos corporativos decididos a restaurar la economía cerrada que beneficia a sectores protegidos a costa del resto de la sociedad.
El derecho ofrece una respuesta que la Argentina ya utilizó con éxito. En 1983, la democracia recuperada enfrentaba un dilema similar: cómo garantizar que las violaciones de derechos humanos no se repitieran, gobernara quien gobernara.
La respuesta del presidente Alfonsín fue internacional: ratificar los pactos de Naciones Unidas, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y la Convención contra la Tortura otros, aceptando la competencia de la Corte Interamericana y de los comités internacionales, es decir, sus sistemas de solución de controversias.
La reforma constitucional de 1994 consolidó ese proceso al nominar expresamente todos esos tratados e impedir su denuncia. El resultado está a la vista: ningún gobierno posterior pudo, ni quiso seriamente, desmantelar ese marco. El costo político y jurídico de retroceder se volvió prohibitivo.
Esa misma técnica, que la teoría llama precompromiso, debe aplicarse hoy a la apertura económica. Quien se ata las manos de manera creíble cambia las reglas de juego: los compromisos asumidos frente a otros Estados y organismos internacionales no pueden ignorarse sin consecuencias. Un gobierno futuro puede derogar una ley con mayoría simple; pero denunciar una red de tratados frente a decenas de estados es extremadamente costoso.
La estrategia consiste en construir deliberadamente esa red de normas internacionales, con varias capas que se refuerzan entre sí.
La primera es la ratificación del acuerdo Mercosur-Unión Europea, nuestra prioridad dominante. Crea una zona de libre comercio que abarca más del veinte por ciento del producto mundial, con estándares técnicos armonizados y mecanismos de solución de controversias entre estados. Un gobierno que pretenda reimponer controles al comercio enfrentaría demandas internacionales y el deterioro de relaciones con veintisiete países europeos. A ello deben sumarse acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, Japón, Corea del Sur y Canadá: cada uno agrega un nudo a la red y eleva el costo de la reversión.
La segunda capa son los tratados de protección de inversiones y el arbitraje internacional. Los tratados bilaterales de inversión permiten aun inversor extranjero reclamar una compensación ante tribunales internacionales como el CIADI si un gobierno posterior altera de manera discriminatoria el marco regulatorio bajo el cual invirtió.
No dependen de la voluntad de ningún gobierno: el afectado demanda directamente. Sus cláusulas de supervivencia mantienen esa protección por diez o quince años aun después de una eventual denuncia.
La tercera capa es más silenciosa pero igualmente eficaz: adoptar como norma interna los estándares técnicos internacionales (ISO, IEC y equivalentes). Un gobierno que quisiera restaurar barreras técnicas discriminatorias debería apartarse de normas respaldadas por consenso científico internacional, además de violar los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio.
La última capa es interna y decisiva. La Constitución establece que los tratados tienen jerarquía superior a las leyes, y la Corte Suprema lo ratificó desde el caso Ekmekdjian de 1992. Esto significa que un juez argentino que enfrente un conflicto entre una ley que revierta la apertura y un tratado que la proteja debe aplicar el tratado. Los jueces se convierten así en guardianes de los compromisos asumidos, incluso frente a legisladores o gobiernos que pretendan violarlos.
Conviene ser precisos, el derecho internacional no puede reemplazar a la política ni garantizar que las buenas políticas permanezcan. Pero sí puede elevar el costo del retroceso, dar previsibilidad a inversores y socios comerciales, y proveer herramientas a jueces, empresas y ciudadanos para resistir la regresión. Las buenas instituciones no dependen de la virtud de quienes las habitan sino de los incentivos que crean para comportarse virtuosamente.
El momento de actuar es ahora, mientras la ventana política está abierta. Los tratados que no se ratifican hoy y los estándares que no se adoptan no estarán disponibles cuando los vientos cambien.
La historia enseña que las instituciones se construyen en los momentos de apertura y se defienden en los momentos de crisis. La red normativa internacional es la institución que hoy puede construirse para defender mañana las reformas que la Argentina necesita.
El autor es abogado constitucional y Amicus Curiae ante la Corte Suprema de Justicia desde 2013.
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