La prensa colegisladora, entre las leyes víctima y las leyes débiles

Juan Bautista Alberdi dedicó a la “prensa constituyente” su primera edición de las Bases, el libro más influyente en nuestra Constitución, lo que es un reconocimiento que aún resuena a la influencia del periodismo en la sanción de las leyes,

Desde el 10 de diciembre de 1983 el Congreso aprobó alrededor de 4700 leyes. La presidencia Menem fue la más prolífica, con alrededor de 1300, además de la reforma constitucional. Durante los tres períodos kirchneristas se sancionaron unas 1500 leyes. Y la presidencia Milei lleva unas seis decenas, aunque en un formato de leyes ómnibus que abarcan muchos temas distintos.

Desde que se aprobó la Ley N° 1, el periodismo ha influido en la sanción de muchas leyes. De hecho, aquellos años de la Confederación Argentina fueron quizás el pico de la influencia nacional de la prensa de las provincias, la que era impulsada (también financiada) por el entonces presidente Justo José de Urquiza para defenderse de gran parte del periodismo porteño. Era la época donde la burbuja periodística de Buenos Aires no explicaba toda la discusión nacional, como pasa unitariamente ahora.

La politóloga holandesa Lotte Melenhorst dice que el proceso legislativo suele ser extenso y bastante técnico, lo que es poco atractivo para la prensa. De hecho, la mayoría de las leyes queda por fuera de la cobertura. La influencia cambia si el proyecto tiene las luces encima. Eso también puede ocurrir porque tiene una alta sensibilidad política, pero allí ya no interesa su núcleo sino que se presenta como un batalla a favor o contra un gobierno.

Por eso, existe una influencia directa y otra indirecta. La directa es que una cobertura basada en incidentes y casos sirve para incrustar un tema en la agenda y los legisladores buscan formas de darle respuesta. La presencia del tema en el foco periodístico le da una mayor urgencia y puede acelerar el proceso legislativo. A veces se convierte en una ley vidriera, que es la que no solucionará un problema complejo pero exhibe a una sociedad, que exige una respuesta rápida, que el gobierno y los legisladores están haciendo algo. En muchos casos es solo fetichismo legal: creer que una ley soluciona un problema.

La influencia indirecta se da cuando en la agenda periodística es recurrente un tema. En esos casos la prensa funciona para el Congreso como un indicador de presión externa.

No necesariamente el periodismo fija agenda, sino que los legisladores suelen aprovechar esa cobertura para reforzar ideas e iniciativas previas. Dice Melenhorst que los legisladores “no parecen modificar sustancialmente el contenido de sus intervenciones en respuesta a la cobertura mediática, pero diversos actores políticos sí utilizan la retórica de la cobertura mediática durante los debates legislativos para reforzar el apoyo público a su postura”.

La investigadora Mercedes Calzado estudió las llamadas leyes Blumberg y encontró algo comparable. Cuando se sancionaron esas leyes penales, impulsadas por una gran protesta social convocada por el padre de un joven asesinado por sus secuestradores, la mayoría de esas reformas al Código Penal ya estaban en la agenda parlamentaria y esa crisis pública sólo aceleró su aprobación.

Estas son leyes con nombre propio. Antes las leyes no tenían el nombre de las víctimas, sino que recibían el de su impulsor, como la Ley Sáenz Peña, la Ley Palacios o la Ley Ricchieri.

En este siglo la lógica cambió. La fuerza de las víctimas es un motor de la pesada maquinaria legislativa. Un caso mediático conmociona y lleva a la sanción de una norma que tiende a cerrar esa crisis pública. Después de las leyes Blumberg vinieron, entre otras, la Ley Micaela (2018) por Micaela García, una víctima de femicidio en Entre Ríos, que obliga a los funcionarios a tener capacitación en temas de género y violencia contra las mujeres; la Ley Justina (2018) de trasplante de órganos, tejidos y células, por Justina Lo Cane, una niña de doce años que murió esperando un trasplante de corazón; la Ley Brisa (2018) que da una jubilación mínima a los hijos de las víctimas de femicidio hasta los 21 años; la Ley Lucio (2023) por Lucio Dupuy, un niño de cinco años muerto a golpes por su madre y su pareja en La Pampa, capacita a funcionarios para la detección temprana del maltrato infantil; Ley Johana (2023) por Johana Piferrer, quien sufrió destrato y falta de contención hospitalaria tras la muerte de su bebé antes de nacer. Y sigue en trámite la Ley Belén, por la policía Belén San Román, quien se suicidó tras la viralización de un video íntimo, que incorpora la violencia digital como un delito penal.

El triángulo de hierro de las víctimas, los legisladores y los periodistas acelera la compleja maquinaria legislativa. Además, la ley se percibe como un homenaje a una víctima determinada.

El libro La Ley y la Trampa en América Latina, de los politólogos María Victoria Murillo, Steven Levitsky y Daniel Brinks, nos ayuda a entender la debilidad de muchas leyes. Se trata de leyes sancionadas sin intención de que se cumplan. Sirven para contener reclamos, a veces frente a organizaciones internacionales, o promover una agenda específica.

En su análisis definen las leyes insignificantes, que no tienen la ambición de cambiar el comportamiento de nadie. Una ley que entraría en esa categoría es la Ley de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, sancionada con una narrativa poderosa de anticorrupción, pero sus efectos parecen ser decorativos.

Las leyes que salen del Congreso son una promesa de derecho, no el ejercicio real del derecho. Para ello necesitan que la ley sancionada reciba una doble obediencia: la del Estado y la de la sociedad. En América Latina la desigualdad es extrema y la calidad estatal es baja, lo que incentiva la creación de leyes muy ambiciosas, que luego se convierten en decorativas o insignificantes, porque no logran cambiar ni las prácticas estatales ni las sociales. Son aspiracionales. El Congreso puede sancionar por unanimidad la prohibición del trabajo infantil, pero si el Estado no paga inspectores, o la industria y las familias de esos chicos no aceptan esa norma, el incumplimiento será masivo.

En otros casos, la debilidad de la ley está dada por el cumplimiento parcial, porque la burocracia nivel de calle no tiene ni resonancia ni consonancia con ese segmento del Estado de derecho. El rol de la prensa ahí lo describimos en nuestra columna del pasado 8 de marzo, El periodismo y la burocracia de nivel de calle.

Por eso, el periodismo debe incorporar en su cuestionario a los legisladores el grado de debilidad potencial de la ley que se está sancionando.