“La discusión sobre biocombustibles definirá si Argentina prioriza la salud, el ambiente y el empleo”

La discusión sobre biocombustibles en Argentina sigue condicionada por una política energética enfocada en petróleo, y las diferencias entre los diversos actores de la agroindustria, mientras países como Estados Unidos y Brasil, pero también otros como Paraguay, avanzan hacia esquemas que no sólo favorecen el ambiente y la salud, sino también podrían generar beneficios socioeconómicos.

Para tratar este desafío a fondo, entrevistamos a quien más sabe y ha hecho, con elocuente visión de estadista, sobre este tema paradigmático: el contador Claudio Molina.

—¿En qué estado está la discusión sobre los biocombustibles en Argentina después de 15 años de la entrada en vigencia de la primera ley?

-Hoy rige la Ley 27.640, sancionada en 2021 cuando venció la Ley 26.093, que había sido prorrogada mediante decretos. Desde el punto de vista teórico, el contenido obligatorio de biodiésel en el gasoil es del 7,5%, aunque en la práctica apenas supera el 6%. Incluso hubo momentos durante 2023 en los que el corte efectivo no llegó al 4%.

En el caso del bioetanol, el contenido obligatorio es del 12%, distribuido en partes iguales entre etanol de caña de azúcar y etanol de maíz. Cuando una de las dos industrias no puede abastecer completamente su oferta, la otra compensa la diferencia.

Lo que se observa es que el desarrollo de los biocombustibles ha estado permanentemente condicionado por los intereses de la refinación de petróleo. Basta recordar que en 2021 el corte obligatorio de biodiésel fue reducido del 10% al 5%, y apenas un año después, cuando se produjo una fuerte crisis de abastecimiento de gasoil que complicó incluso la salida de la cosecha, el Gobierno tuvo que volver a elevarlo al 7,5% y habilitar cortes transitorios de un 5% hasta llegar a 12,5%.

—¿Por qué cuesta tanto consolidar una política de Estado en torno a los biocombustibles?

Porque, aunque formalmente los fundamentos existen y son muy sólidos, en la práctica hay una enorme influencia de los sectores vinculados a los hidrocarburos, las petroleras. Las leyes de biocombustibles en Argentina y en el mundo se justifican por cuestiones ambientales, sanitarias y de diversificación energética. Sin embargo, en nuestro país existe un fenómeno que en economía y derecho se denomina “captura del regulador”. Es decir, quien debería ser regulado termina condicionando al organismo que tiene que controlarlo.

La refinación de petróleo, donde YPF tiene una participación dominante tanto en gasoil como en naftas, posee una capacidad de influencia muy importante sobre la política energética. Eso ha marcado buena parte de la evolución de la actividad durante las últimas décadas.

Argentina tuvo experiencias tempranas como el Plan Alconafta en los años ochenta. Luego atravesó un largo período sin políticas activas hasta la sanción de la Ley 26.093 en 2006, que estableció la mezcla obligatoria a partir de 2010. Desde entonces hubo avances, especialmente en bioetanol, pero el desarrollo quedó lejos del potencial que tiene el país.

-Daniel González, responsable de Energía en el ministerio de Economía, sostuvo que una mayor participación de biocombustibles sería económicamente viable sólo cuando los precios internacionales del petróleo son elevados. ¿Coincide?

-No comparto esa visión. Daniel González proviene del mundo petrolero y naturalmente analiza el tema desde esa perspectiva. El problema es que cuando se evalúan los biocombustibles únicamente con criterios de contabilidad tradicional se omiten variables fundamentales. Los biocombustibles generan externalidades positivas en materia de salud pública, reducción de emisiones y desarrollo regional. Del mismo modo, los combustibles fósiles generan costos ambientales y sanitarios que rara vez son incorporados a la ecuación económica. Por eso sostengo que existe una cuenta incompleta. Si se incorporaran correctamente esos factores, la competitividad relativa de los biocombustibles sería mucho mayor.

—Actualmente hay varios proyectos de ley en discusión. ¿Cómo observa la representación política en este tema?

Hoy existen cinco proyectos con estado parlamentario. Por un lado está la iniciativa presentada por Patricia Bullrich y otros seis senadores, que reproduce en su totalidad el texto elaborado por la Secretaría de Energía. También existe un proyecto impulsado por Alejandra Vigo, Camau Espínola y Carolina Moisés, elaborado en conjunto con la Liga Bioenergética de Provincias. Además, están las iniciativas de Beatriz Ávila, Flavia Royón y otra versión anterior vinculada al trabajo de la Secretaría de Energía que fue presentada por los senadores santacruceños José María Carambia y Natalia Gadano. Lo que observo es que la agenda energética argentina continúa fuertemente influenciada por los intereses hidrocarburíferos. Muchas veces la discusión se concentra en costos y abastecimiento, mientras que cuestiones vinculadas a salud pública, calidad del aire y ambiente quedan en segundo plano.

—¿Cuál considera que es el proyecto más razonable para pensar una política de largo plazo?

-Desde mi punto de vista, el proyecto impulsado por Alejandra Vigo, Camau Espínola y Carolina Moisés es el más equilibrado. Se trata de una propuesta que logró un amplio consenso dentro de la industria y que tiene como objetivo aumentar gradualmente el uso de biocombustibles respetando criterios ambientales, sanitarios y productivos. Además, contempla mecanismos para que convivan distintos tipos de empresas dentro de la cadena y evita procesos bruscos de concentración económica.

En bioetanol existe un nivel de consenso muy alto. Las industrias de maíz y caña de azúcar han logrado acuerdos importantes tanto con los refinadores como con buena parte del Gobierno. El problema está concentrado en el biodiésel. Y eso es preocupante porque la falta de acuerdo en biodiésel termina frenando también el crecimiento del bioetanol. Mientras esa discusión permanezca trabada, será difícil avanzar hacia esquemas más ambiciosos de incorporación de energías renovables.

-La Ley 27.640 excluyó a los grandes complejos aceiteros integrados de la posibilidad de abastecer el mercado obligatorio de biodiésel. A mi entender esa exclusión no se ajusta a las disposiciones del artículo 14 de la Constitución Nacional, porque impide el ejercicio de una actividad legal, y debió ser cuestionada en la Justicia en su momento por los perjudicados y debería corregirse. Sin embargo, tampoco sería razonable pasar de un extremo al otro y permitir que los grandes actores absorban completamente el mercado. Lo importante es encontrar un equilibrio. Hay que recordar que siete grupos económicos concentran entre el 94% y el 96% de la capacidad instalada de molienda de soja del país. Al mismo tiempo existen unas 25 empresas no integradas elaboradoras de biodiesel que hoy abastecen el mercado obligatorio. Si se habilita una competencia irrestricta, muchas de esas firmas podrían desaparecer.

-Es un aspecto central de la discusión. Muchas de las plantas que hoy abastecen el mercado interno fueron construidas específicamente para ese fin. Si desaparecen, se perderían empleos, inversiones y actividad económica en distintas regiones del país. Por eso sostengo que la discusión no puede limitarse a la eficiencia económica entendida únicamente como escala o tamaño empresarial, más aún cuando las grandes plantas de biodiesel que hoy están paradas fueron construidas para abastecer el mercado internacional exclusivamente. También hay que considerar el desarrollo regional, la competencia y la preservación del entramado productivo.

-El año pasado la Oficina de Presupuestos del Congreso estableció un costo fiscal para el proyecto de ley de Alejandra Vigo de US$ 180 millones. Pero al mismo tiempo, el Estado está asumiendo hasta ahora, desde el último cuatrimestre del 2019, US$ 12.000 millones (en rigor, es un equivalente en pesos) por la postergación del ajuste trimestral por IPC-Indec de las alícuotas del impuesto a los combustibles y dióxido de carbono, que se hacen de manera parcial y en forma arbitraria. Y, por otro lado, el noble gas vehicular está totalmente desgravado. Entonces, no resulta ecuánime plantear la cuestión del costo fiscal de los proyectos del aire biocombustibles en esta circunstancia.

-Históricamente tuvieron una posición defensiva respecto del crecimiento de los biocombustibles en Argentina. Sin embargo, esa postura está comenzando a modificarse. Varias terminales están empezando a reconocer que los biocombustibles constituyen una alternativa muy relevante para la transición energética, especialmente considerando las dificultades que todavía enfrenta la electrificación masiva del transporte. Se están observando señales interesantes, incluso acuerdos recientes vinculados a la promoción de combustibles renovables.

—¿Qué impacto tendría una adopción masiva de vehículos flex fuel, como sucede en Brasil?

-Sería una transformación muy importante. Los vehículos flex cuentan con sistemas capaces de detectar automáticamente la proporción de etanol y nafta presente en el tanque, adaptando el funcionamiento del motor a cada mezcla. Eso permite utilizar desde mezclas convencionales hasta etanol prácticamente puro. La mayoría de los proyectos que actualmente se discuten en el Senado contemplan este tipo de tecnología. Además, existen kits de conversión relativamente económicos que podrían acelerar la transición. Brasil tardó más de dos décadas en consolidar este modelo, pero demuestra que es perfectamente posible.

-Brasil trabaja con una visión estratégica de largo plazo. Petrobras, aunque no es una empresa estatal tradicional, opera con criterios mucho más cercanos a los de una empresa pública y eso limita el ejercicio de posiciones dominantes. En Estados Unidos y Europa también existen mercados más abiertos y diversificados. Argentina, en cambio, presenta un nivel de concentración muy elevado. Cuatro empresas explican alrededor del 94% del mercado de combustibles líquidos. Esa estructura condiciona buena parte de las decisiones de la actividad de biocombustibles.

-Porque muchas veces se habla de emisiones de carbono, pero se deja de lado algo igualmente importante: la salud de las personas. Los gases de escape del gasoil generan impactos negativos muy significativos sobre la salud pública. Sin embargo, ese aspecto rara vez ocupa un lugar relevante en la discusión legislativa. Si verdaderamente queremos diseñar una política energética moderna, debemos incorporar a la conversación no sólo a los actores económicos sino también a los especialistas en salud y ambiente.

-Mucho más que porcentajes de corte o participación de mercado, lo que está en juego es el modelo energético de las próximas décadas. La Argentina tiene la posibilidad de construir una estrategia que combine desarrollo agroindustrial, generación de empleo, reducción de emisiones, mejora de la calidad del aire y fortalecimiento de las economías regionales. Pero para eso hace falta una legislación equilibrada, que evite tanto las exclusiones injustificadas como las concentraciones excesivas. Una ley construida sobre consensos amplios puede durar muchos años. Una ley impulsada sólo por intereses sectoriales probablemente vuelva a ser modificada cuando cambien las condiciones políticas. Respecto de la discusión por el nivel de competencia, vale la frase de Willy Brandt: Tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. Es impensable que en medio de tantas asimetrías, el Estado no corrija. Invito a leer al Premio Nobel de Economía de 2014, Jean Tirole. Por eso considero que esta discusión es estratégica. Define si el país apuesta realmente por los biocombustibles o si continúa subordinando esa agenda a los intereses tradicionales de los combustibles fósiles.

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